陈胜爱游戏全站app:金融监管体制改革 金控监管效能提升
浏览次数: 发布时间:2023-03-23 12:17:12

  爱游戏全站app爱游戏全站app3月10日,十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定,批准了国务院机构改革方案。《关于国务院机构改革方案的说明》指出,党的二十大作出明确部署,要依法将各类金融活动全部纳入监管。为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题,在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局,统一负责除证券业之外的金融业监管,强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管,统筹负责金融消费者权益保护,加强风险管理和防范处置,依法查处违法违规行为。作为国务院直属机构,国家金融监督管理总局兼顾宏观审慎监管和微观审慎监管,防范系统性金融风险和区域性金融风险的基础上,负责对金融控股公司等金融集团日常监管。

  对于金融控股公司的准入管理,源于2020年9月13日国务院印发的《关于实施金融控股公司准入管理的决定》(国发〔2020〕12号,以下简称“《决定》”)。《决定》对金融控股公司实施准入管理是补齐监管短板、深化金融改革的重要举措,有利于规范市场秩序,防范化解风险,增强金融服务实体经济能力。同日,中国人民银行令发布了《金融控股公司监督管理试行办法》(中国人民银行令〔2020〕第4号,以下简称“《办法》”)。《决定》和《办法》自2020年11月1日起施行。

  《决定》明确非金融企业、自然人以及经认可的法人控股或者实际控制两个或者两个以上不同类型金融机构,并且控股或实际控制的金融机构总资产规模符合要求的,应申请设立金融控股公司。这是自2019年7月中国人民银行对《办法》公开征求意见以来,关于金融控股公司规范的最权威文件。

  中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会曾于2018年4月发布《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》(银发[2018]107号,以下简称“《指导意见》”),该文件为金融控股公司相关后续立法奠定了一定基础。

  《指导意见》要求加强对企业和金融机构的穿透监管,金融管理部门根据穿透原则和实质重于形式原则,将金融机构股东资质、入股资金来源、治理结构、关联交易等作为监管重点,特别是强化治理结构和关联交易监管,要求金融机构说明并定期更新股权结构相关信息,包括持股比例、关联方及关联关系等,穿透至实际控制人、最终受益人,以及其他关联人和一致行动人;未按规定如实报告的,依法从重给予处罚。金融管理部门对控股金融机构的企业,因履行监管职责,需要穿透了解控股股东相关资质的,可要求相关企业提交财务报告和相关资料,并就相关情况进行调查问询。

  《指导意见》指出随着金融业改革开放力度不断加大,大量非金融企业通过发起设立、并购、参股等方式投资金融机构。一些实力较强、行为规范的企业投资金融机构,有助于扩大金融机构资本来源,补充资本金,改善股权结构,也有利于增强金融业与实体经济的良性互动发展,但也存在部分企业与所投资金融机构业务关联性不强、以非自有资金虚假注资或循环注资、不当干预金融机构经营、通过关联交易进行利益输送等问题,这既容易助长脱实向虚,也容易导致实业风险与金融业风险交叉传递。

  《指导意见》强调在国务院金融稳定发展委员会指导和协调下,人民银行、金融监督管理部门与发展改革部门、财政部门、企业国有资产管理部门等之间加强协作与配合,强化信息共享,提高监管实效。

  在组织实施方面,《指导意见》提出金融监督管理部门制定的金融机构股东和股权管理监管制度与本意见不一致的,金融监督管理部门相应进行修改。按照“新老划断”原则,对新发生的企业投资金融机构行为,严格按照《指导意见》执行;对《指导意见》发布前,涉及以非自有资金投资、通过不当关联交易投资等行为的,严格予以规范。对不符合要求、确需市场退出的,依法积极稳妥实施市场化退出。

  近年来,金融业综合化经营发展迅速,金融控股公司快速扩张,满足金融服务多元化需求的同时,部分金融控股公司利用其对金融机构的控股地位和复杂股权结构而进行关联交易,加之我国存在监管真空,部分机构规避监管寻求套利,导致经营风险增加,2020年7月银保监会、证监会同时对明天系相关的9家非银行机构进行了接管。

  为推动金融控股公司的规范发展,降低金融控股公司发展中给金融市场带来的潜在风险,《决定》和《办法》均提出了设立金融控股公司的市场准入规则。

  金融控股公司是对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实质控制权的有限责任公司或者股份有限公司,且其自身仅开展股权投资管理、不从事商业性经营活动。我国金融控股公司主要可分为两大类,即金融机构控股公司和非金融企业投资的金融机构,其中此两大类细致分类如下:

  《决定》及《办法》均规定非金融企业、自然人实质控制两个或两个以上不同类型金融机构符合以下三种情形之一的,应当设立金融控股公司。前两种对金融控股公司所实质控制的金融机构的总资产规模进行了规定,而对于总资产规模的限制又以是否包含商业银行为标准。具体规定如下表所示:

  此前国内金融控股公司在准入方面都没有明确的准入限制规定,各类实体企业或产业资本都可以以参股或控股金融业务机构的形式进入金融市场,成为金融控股公司。从全球范围来看,世界主要国家和国际组织对金融控股公司监管的主要措施都包括设立市场准入机制。金融控股公司市场准入的审查条件也应当充分,且有必要设立专门的监管机构。

  仅靠国务院金融稳定发展委员会宏观监管指导而没有专门的实体监管机构实施监管,在法律层面缺乏相应规范,这将导致监管缺位和权责不明的情况,也不利于金融市场的风险防控。

  除对金融控股公司市场准入门槛进行规范外,还应对金融控股公司同时实施持续监管。《办法》第三十八条至第五十条对监督管理进行了规定。具体的监管措施包括并表监管、对主要股东和控股股东进行穿透监管以查清其真实的股权结构和实际控制人、对主要股东和控股股东的资金来源严格审查以确保其投资入股的资金合法性、建立统一金融控股公司监管信息平台并要求金融控股公司按规定报送信息、进行现场检查,询问工作人员、查阅相关资料、在必要时和金融控股公司董事、监事、高管进行监督谈话,并要求他们说明重大风险管理事项。金融控股公司须事先具备风险处置计划并向央行报告,在央行要求金融控股公司制定金融控股集团整体恢复和处置计划时,金融控股公司必须制定并报央行备案。《办法》尤其强调了央行在建立信息报告制度、现场检查和采取相应监管措施中会同银保监会、证监会等相关部门进行配合以更好地实施监管行为。

  《决定》实施后的12个月内未申请的,应当按照中国人民银行会同国务院银行保险监督管理机构、国务院证券监督管理机构提出的要求,采取转让所控股金融机构的股权或者转移实际控制权等措施。

  在股权结构等方面未达到监管要求的机构,应当根据自身实际情况制定整改计划。符合一定情形的可依照《决定》规定的设立金融控股公司条件和程序,申请将其批准为金融控股公司。

  本次金融监管领域的改革,对金融控股公司等金融集团日常监管职责划归金融监管总局,有助于实现金融控股公司监管尺度统一,有利于防范系统性风险,维护金融市场繁荣稳定,为金融控股长期稳健发展奠定了基础。

  [1]温长庆,2020.中国金融控股公司的风险透视与监管应对——兼论中国金融监管的主框架.金融论坛,(5):33-45.

  [2]范云朋,尹振涛,2019.金融控股公司的发展演变与监管研究——基于国际比较的视角.金融监管研究,(12):38-53.

  [3]方若宜,方兆恒,2019.新形势下我国金融控股公司发展现状及监管对策.经济纵横,(27):172-173.

  [4]周春志,王莹,2020.我国金融控股公司发展现状与监管思考.中国物价,(8):66-69.

  [5]陈胜,2019.《金融控股公司监督管理试行办法(征求意见稿)》与《商业银行股权管理暂行办法》比较分析.

  [6]《中国法学会金融法治沙龙第9期“金融控股公司立法与监管”研讨会成功举办》 中国金融服务法治微网

  [7]《关于国务院机构改革方案的说明》——2023年3月7日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上国务委员兼国务院秘书长 肖捷